La terza via per i servizi pubblici locali: potenzialità e limiti delle cooperative di utenza

Negli ultimi decenni si è assistito a processi di liberalizzazione e privatizzazione in molti settori dei servizi pubblici locali (fornitura di energia, servizi idrici, trasporti, gestione dei rifiuti, etc.) che hanno portato in molti casi a ridisegnare il ruolo e le funzioni dell’ente pubblico da fornitore a regolatore, in modo particolare in presenza di fallimenti del mercato. Questi cambiamenti hanno contribuito ad alimentare il dibattito in merito alla scelta della forma organizzativa più efficiente per la fornitura di questa tipologia di servizi. Tale dibattito si è però concentrato sulla dicotomia pubblico-privato, considerando in merito a quest’ultimo principalmente le organizzazioni for-profit e relegando a un ruolo marginale le organizzazioni del terzo settore, in particolare le forme di gestione di tipo partecipativo.

La cooperazione di utenza merita invece di essere tenuta in considerazione, essendo una  forma organizzativa che presenta potenzialità di particolare interesse per la gestione dei servizi pubblici locali. Il progetto di ricerca “La terza via per i servizi pubblici locali: potenzialità e limiti delle cooperative di utenza[1]” ha indagato i punti di forza e di debolezza, i vantaggi e le criticità della cooperazione di utenza con lo scopo di stabilire se questa forma organizzativa possa essere considerata come una valida alternativa in questo settore. Spunto per l’analisi è stata anche l’esperienza maturata all’interno del progetto di ricerca “Le cooperative di utenza nella fornitura di servizi pubblici: un’analisi comparata” attivato da Euricse nel 2011. Tale progetto ha permesso di effettuare un primo tentativo di mappatura del settore in Italia, in alcuni paesi europei e negli USA e di realizzare alcuni approfondimenti mediante l’elaborazione di studi di caso.

Vale la pena sottolineare che l’esistenza di questa forma organizzativa (o di forme giuridiche diverse ma assimilabili per quanto riguarda il ruolo degli utenti) ed il relativo livello di diffusione (in alcuni contesti anche consistente) è stato influenzato in positivo o in negativo da fattori esterni. Alcuni esempi, quali la nazionalizzazione intervenuta nel settore elettrico in Italia e le politiche di sostegno alla creazione di cooperative per l’elettrificazione delle zone rurali negli USA, spingono a confermare l’opportunità di considerare nell’analisi anche la cooperazione di utenza come alternativa percorribile. Questo anche nell’ottica del sempre più crescente interesse per forme alternative di gestione dei servizi pubblici derivante dal ruolo attuale del settore pubblico che presenta segni di crisi (anche in merito al reperimento delle risorse necessarie) e dalla crescente opposizione nei confronti delle privatizzazioni.

Approfondimenti di tipo teorico in merito a dimensioni di indagine di particolare rilievo come le asimmetrie informative sulla qualità del servizio (ed in particolare l’influenza che queste possono avere sulla scelta organizzativa) e la regolazione tariffaria hanno determinato ulteriori sviluppi nella dimostrazione delle potenzialità della cooperativa di utenza. Per quanto riguarda le asimmetrie informative, la cooperazione di utenza presenta dei vantaggi rispetto all’impresa for-profit in particolare quando le informazioni sulla qualità del servizio o sul processo produttivo non sono pubblicamente disponibili. Per quanto riguarda la regolazione tariffaria, ed in particolare in assenza di quest’ultima, nel caso della cooperativa di utenza si ha un effetto di auto-disciplina che sotto certe condizioni porta ad una situazione migliore dal punto di vista del benessere sociale rispetto al caso di un’impresa for-profit.

Oltre agli approfondimenti di tipo teorico, il lavoro di ricerca è stato integrato con lo svolgimento di un’analisi empirica che ha permesso di approfondire le principali dimensioni oggetto di studio. Per calare in un caso pratico le implicazioni (opportunità, criticità e sfide) inerenti all’introduzione di questa forma organizzativa in un settore regolato come quello dei servizi pubblici locali, è stato realizzato uno studio di caso riguardante la creazione di una cooperativa di utenza nel settore dei servizi idrici nel territorio della Provincia Autonoma di Trento.

Il Trentino-Alto Adige si presenta come un caso particolare rispetto al resto del paese, dal momento che non è stato interessato dalla riforma del Servizio Idrico Integrato iniziata dalla legge Galli (Legge 36/1994). Se dal punto di vista giuridico gli spazi per la creazione di una cooperativa di utenza al momento non sembrano molti e facilmente percorribili, dal punto di vista economico le due principali dimensioni strategiche, quali governance e finanziamento, sembrano presentare, almeno ipoteticamente, delle potenzialità. Dal punto di vista giuridico, la strada che sembra maggiormente percorribile è quella che riguarda la possibilità di includere tra i criteri oggettivi di aggiudicazione della gara per l’affidamento del servizio il grado di partecipazione degli utenti, criterio che nella cooperativa di utenza deriva direttamente dalle caratteristiche intrinseche della struttura organizzativa. Per quanto riguarda l’analisi di tipo economico, la cooperativa di utenza permette di accedere alle risorse degli utenti per il finanziamento degli investimenti (i cui costi devono essere recuperati in tariffa) garantendone allo stesso tempo un coinvolgimento nella gestione (sempre che la governance sia disegnata in modo opportuno). Tale coinvolgimento è auspicato in merito alle politiche di tariffazione (dal momento che queste devono includere anche i costi ambientali e della risorsa) e anche all’interno della Comunicazione della Commissione europea COM(2000) 477 al Consiglio, al Parlamento e al Comitato Economico e Sociale.

Le dimensioni rilevanti delle tematiche oggetto di studio sono numerose e mutevoli, e così anche l’evoluzione dei settori considerati. Il gruppo di lavoro impegnato nella realizzazione della ricerca ha quindi cercato di sistematizzare quanto prodotto fino a questo momento e di dare un primo contributo ad un’analisi che presenta potenzialità di approfondimento e sviluppo, e che può essere estesa anche ad altri settori di attività o ulteriori forme organizzative di tipo partecipativo. Questa prima indagine pone quindi le premesse per ulteriori approfondimenti, sia di tipo teorico che empirico volti a determinare le condizioni in cui la forma organizzativa della cooperazione di utenza presenta particolari vantaggi. Nonostante la scarsa diffusione attuale, la cooperazione di utenza si presenta infatti come una valida alternativa sia al pubblico che al privato for-profit.

[1] Progetto di ricerca coordinato dal Prof. Pier Angelo Mori, Università degli Studi di Firenze. Ricercatori coinvolti: Dott.ssa Laura Abrardi, Politecnico di Torino; Prof. Luca Vittorio Angelo Colombo, Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano; Dott. Davide di Laurea, ISTAT; Dott. Nicola Doni, Università di Firenze, Dott.ssa Francesca Spinicci, Università di Firenze/Euricse; Dott.ssa Silvia Pellizzari, Università di Trento/Euricse. Il progetto di ricerca è stato realizzato grazie al supporto finanziario di Euricse e della Fondazione Cassa di Risparmio di Trento e Rovereto.