Published on16/09/2015by: Carlo Borzaga

Il decennio breve dell’impresa sociale: le mie cronache come presidente di Iris Network

Intervento al Workshop sull’impresa sociale 2015.

Quando Flaviano – il nostro segretario – mi ha proposto di non limitarmi, come era orami tradizione, a ricapitolare e commentare ciò che è avvenuto negli ultimi 12 mesi, ma a proporre qualche riflessione sull’evoluzione della situazione e del dibattito negli ultimi dieci anni, mi sono reso conto di come il tempo sia passato in fretta. Ma ho condiviso la proposta perchè credo che uno sguardo di medio periodo possa aiutare a capire meglio la situazione in questo momento e a porre le basi per una miglior comprensione del senso e del ruolo dell’impresa sociale nel prossimo futuro. Aiutando tutti noi, a fare un po’ di chiarezza in un dibattito che si è fatto confuso e molto approssimativo e che non sta certo agevolando il lavoro del legislatore.

11259800_898904563535479_9051813093514518975_nOvviamente non mancheranno riferimenti anche ai fatti più recenti.

Inizio con il ricordare che il percorso dell’impresa sociale in Italia è scandito da tre tappe: la legge 381 del 1991 sulla cooperazione sociale, la legge delega 118 del 2005 e il decreto legislativo del 2006 e, infine, il progetto di riforma in corso che, come è noto, interessa non solo l’impresa sociale ma l’intero terzo settore. Ognuna di queste tappe ha portato con sé – o vuole introdurre nel caso della proposta di riforma – delle novità, più o meno importanti, a mio avviso non tutte positive.

La legge 381 – non entro nei dettagli che vi sono certamente noti – può a ragione essere considerata il provvedimento che ha per la prima volta istituzionalizzato una forma ben definita di impresa sociale. Infatti – e contrariamente a quanto alcuni hanno recentemente sostenuto – essa utilizza per definire l’impresa sociale due criteri: quello del “cosa essa è” indicandone obiettivi (il perseguimento dell’interesse generale della comunità) e limiti (soprattutto il limite alla distribuzione di utili) e quello del “cosa fa” limitando in modo preciso i settori di attività in cui essa può operare (servizi sociali, socio-sanitari ed educativi, inserimento lavorativo di ben determinate categorie di soggetti). Una chiarezza e linearità definitoria – certamente non perfetta – ma che è stata alla base del suo successo negli anni successivi. Uno sviluppo non privo delle  preoccupazioni e delle resistenze che ogni innovazione porta con se, ma che si sono andate attenuando man mano che il fenomeno si consolidava.

Negli anni successivi all’approvazione della 381 è emersa e si è via via consolidata l’esigenza di intervenire nuovamente sul tema. E’ maturata – anche a seguito della riflessione e alle esperienze legislative portate avanti a livello europeo – la convinzione che con l’istituzione della cooperativa sociale si fosse davvero creata una nuova forma di impresa, utilizzabile anche in settori diversi da quelli socio-sanitari ed educativo e che fosse opportuno consentire di creare imprese sociali anche con forme giuridiche diverse da quella cooperativa, da regolamentare in modo da garantirne la diversità sia dalle organizzazioni di terzo settore prive di attività imprenditoriale, che dalle imprese lucrative. Anche perché negli stessi anni il progressivo allentamento dei vincoli allo svolgimento di attività di produzione imposti dal codice civile a fondazioni e associazioni aveva già determinato una evoluzione di molte di esse in senso imprenditoriale. Una evoluzione confermata dal Censimento del Non profit del 2011 che ha rilevato quasi sessantamila associazioni, fondazioni ed enti ecclesiastici che coprono almeno il 70 per cento dei costi con entrate dalla vendita di beni e servizi. Queste sono le ragioni che hanno portato, nel 2005/6 alla approvazione della legge sull’impresa sociale: consentire l’ampliamento dei settori di attività e delle forme giuridiche utilizzabili.

La nuova legge tuttavia non ha dato i risultati attesi, non tanto perché incapace di attrarre le risorse finanziarie necessarie al suo sviluppo a causa di vincoli alla distribuzione di utili troppo stringenti, bensì alla mancanza di adeguati incentivi fiscali in grado almeno di compensare i costi indotti dalla assunzione della qualifica di impresa sociale: fondazioni e associazioni non hanno ritenuto né necessario né vantaggioso assumere la nuova veste giuridica e sono nate poche imprese sociali con forma giuridica diversa da quella cooperativa. Ma ciò nella pratica non ha comportato – come qualcuno ha affermato confondendo il fenomeno dell’impresa sociale con la legge che portava questo nome – nè il blocco – o il fallimento – né il rallentamento della crescita delle imprese sociali: semplicemente queste hanno continuato a formarsi ed espandersi nella forma della cooperazione sociale e, più di recente, in altre forme di cooperazione come nel caso delle cooperative di comunità. Infatti tra il 2005 e oggi il numero delle cooperative sociali, del loro fatturato e degli occupati è pressoché raddoppiato.  In realtà qualcosa si sta muovendo anche per le forme giuridiche di capitali,  utilizzate soprattutto da cooperative sociali per organizzare nuovi servizi: quasi tutti gli ibridi di cui tanto si parla non sono altro che imprese sociali costituite in forme diverse da quella cooperativa e consortile secondo la legge 118/155.

In ogni caso, fino a un paio di anni fa la riflessione era andata avanti lungo un sentiero di analisi e di proposte di policy chiare e coerenti sia a livello italiano che europeo. Vi era la consapevolezza dei limiti della nuova legge, ma la riflessione era orientata non tanto alla riforma della legge – non ritenuta particolarmente urgente –  ma ad individuare e capire le cause del suo mancato funzionamento.

Il quadro di riferimento è cambiato a partire dal 2011-12 quando, complice anche la crisi,  il concetto di impresa sociale ha cominciato ad attrarre un interesse sempre più vasto, quello di nuove discipline (soprattutto aziendali) e quello di un numero crescente di governi e di istituzioni internazionali (in primo luogo la Commissione Europea). E’ a questo punto – e in modo crescente negli anni successivi – che si incrociano visioni e definizioni, ma anche obiettivi – dei proponenti e dei policy maker – diversi, di cui è difficile fare sintesi se non si hanno idee chiare su ciò che si vuole realizzare e sulle conseguenze sia sulle stesse imprese sociali che sulle politiche sociali.

Tre mi sembrano i punti di vista poco o per nulla conciliabili che sono venuti avanti in questi anni:

a)    sul piano scientifico, economisti e giuristi si sono progressivamente divisi tra quelli interessati soprattutto a definire le caratteristiche dell’impresa sociale in quanto istituzione ben identificata nelle sue caratteristiche, perchè destinata a gestire particolari attività e quelli- in particolare gli studiosi di scienze manageriali – più interessati alla figura dell’imprenditore individuale con forte propensione all’innovazione e alla emergente (o auspicata?) tendenza delle imprese in generale a farsi carico della soluzione di problemi sociali;

b)   sul piano della cultura d’impresa, è emersa sempre più chiaramente la divisione tra l’approccio europeo all’impresa sociale, in generale orientato a definire per legge queste forme imprenditoriali e a fissarne in modo preciso caratteristiche, limiti e attività e l’approccio statunitense – non lo definirei anglosassone perché la legge sulle community Interest Company è del tutto coerente con la tradizione europea – che invece preferisce lasciare la massima libertà all’imprenditore nel decidere le caratteristiche che deve avere la sua impresa e lo premia o meno a seconda o dei risultati o dei vincoli volontariamente assunti. In proposito va ricordato che sbagliano coloro che sostengono che la definizione di impresa sociale contenuta nella comunicazione della Commissione Europea sul Business Act abbia imboccato la direzione statunitense: infatti essa basa la propria definizione sui tre pilastri della tradizione europea: obiettivo sociale esplicito e attività coerente, vincolo di non distribuzione della maggior parte degli utili e  governance inclusiva di tutti i portatori di interesse rilevanti e partecipata;

c)     sul piano delle politiche sociali, è diventata sempre più chiara – anche se non ancora abbastanza percepita – la divisione tra la tradizione dei paesi, come l’Italia, che nell’impresa sociale vedono soprattutto un soggetto destinato non a sostituire l’offerta pubblica, ma a incrementare e ampliare l’offerta complessiva di servizi, anche contribuendo ad una razionalizzazione delle modalità produttive e i paesi come il Regno Unito di Cameron che, invece, chiudono i servizi pubblici, in alcuni casi li esternalizzano con gli stessi lavoratori, tagliano le spesi sociali pubbliche e soprattutto pensano che, con strumenti di finanza innovativa applicata alle imprese sociali, sia possibile finanziare in misura massiccia e crescente la spesa sociale. E’ da questa impostazione, non da quella della maggior parte dei paesi europei, che nascono i nuovi strumenti di finanza sociale come i social impact bond.

Rispetto ad ognuno di questi diversi punti di vista e sulla loro realizzabilità ognuno la può pensare come vuole – e questo è ciò che sta accadendo nel Regno Unito dove il dibattito sia a livello accademico e di policy è molto acceso – quello che si dovrebbe evitare è mettere insieme alla rinfusa – e spesso solo a colpi di slogan – spezzoni di riflessioni, o di idee, o specifici strumenti ideati in contesti diversi, isolati dal loro contesto, e applicarli in un contesto completamente diverso per tradizione, cultura, impostazione delle politiche pubbliche e ruolo assegnato alle stesse imprese sociali, come purtroppo si è fatto e si sta facendo in Italia.

Non contesto la voglia e la necessità di innovare sia la legislazione che gli strumenti di sostegno all’impresa sociale, ciò che mi ha preoccupato e mi preoccupa è questa voglia di partire da zero, di negare quello che finora si è realizzato, la superficialità delle proposte e le letture forzate della realtà che vengono usate solo per sostenere tesi e proposte che da sole non si reggerebbero. È così iniziato un dibattito senza memoria e che rischia non solo di essere velleitario, ma anche di distruggere l’idea stessa di impresa sociale fondendola nel rinnovato calderone – forse più che nel passato non privo di pericoli di opportunismo – di una non ben precisata propensione delle imprese a farsi carico di qualche problema sociale. Sostenendo che sono tutte da considerare imprese sociali e incentivare nello stesso modo indipendentemente dalle forme giuridiche assunte.

Alcuni esempi:

Nel progetto di riforma del terzo settore, senza in alcun modo darne giustificazione, il Governo ha cambiato radicalmente la definizione di impresa sociale sviluppata nel corso dei decenni in Italia e in Europa e ormai consolidata, assumendo di fatto, ma senza dirlo in modo esplicito, una definizione più in linea con la tradizione statunitense, allentando i vincoli cui la sua attività è sottoposta e facendo dell’impatto sociale misurabile – cioè dell’esito dell’attività – l’elemento distintivo. Creando così di fatto – visto che non viene toccata la legislazione sulla cooperazione sociale – non un unico soggetto – quello dell’impresa sociale appunto – pur costituito da più forme giuridiche, ma soggetti profondamente diversi. Senza alcuna riflessione su come una simile definizione sarebbe stata accolta dall’intero terzo settore e a quali comportamenti opportunistici potrebbe dare spazio. Il tutto in nome del rilancio dell’impresa sociale e della semplificazione!  Il tutto giustificato dai sostenitori di questa ridefinizione dalla necessità di passare da una definizione dell’impresa sociale in base non a quello che è ma a quello che fa, come se la precisa indicazione dei settori in cui cooperative e imprese sociali possono operare secondo la legislazione vigente, non definisse già l’impresa sociale anche in base a quello che fa.

Altro esempio: l’impostazione data al problema della finanza per l’impresa sociale, dove invece ci si è entusiasmati dell’approccio conservatore di Cameron (peraltro molto contestato anche in quel paese) al punto da sostenere la tesi che è solo o soprattutto la finanza che fa anche le imprese sociali e che pur di attrarre questa benedetta finanza vanno modificati i limiti storici delle forme di imprenditorialità sociale italiane ed europee– e sul cui significato e ruolo vi è oramai una convergente letteratura scientifica. In particolare va tolto il limite alla distribuzione degli utili e alla libera appropriazione del patrimonio, che rappresenta, invece, una garanzia di continuità dell’attività di impresa e di creazione di fiducia. Il tutto senza una preventiva analisi dei reali fabbisogni finanziari di queste imprese, della loro effettiva incapacità di dotarsi delle risorse finanziarie di cui hanno bisogno per lo sviluppo e della effettiva disponibilità delle istituzioni finanziarie di adattare le proprie logiche – generalmente orientate al breve o al brevissimo periodo – alle esigenze di queste imprese. Dimenticando del tutto che di questo problema gli imprenditori sociali italiani si sono occupati fin dagli anni ’90, trovando anche soluzioni innovative senza grandi sostegni da parte delle istituzioni sia pubbliche che private. Con il rischio di sacrificare a questa presunta necessità di finanza le caratteristiche distintive dell’impresa sociale, di inventare strumenti che nessuno utilizzerà e di non adottare o potenziare quelli veramente utili. Vi meraviglia se come economista mi viene da chiedere: ma stiamo ragionando di finanza per l’impresa sociale o stiamo piegando l’impresa sociale alle esigenze della finanza?

Ma la cosa che più stupisce dei sostenitori del nuovo a tutti i costi è che per sostenere le loro idee – probabilmente perché privi di argomenti in positivo – hanno ragionato “a contrario” facendo a gara nel demolire il modello fino ad ora più affermato di impresa sociale in Italia: quello della cooperazione sociale.

Sostenendo, a seconda dei casi e degli autori:

a)    che la cooperazione sociale e l’intero terzo settore hanno finora fatto solo da tappabuchi alle carenze delle pubbliche amministrazioni, svolgendo un ruolo del tutto residuale, senza una propria strategia e una autonoma visione del proprio ruolo;

b)   che, di conseguenza, la cooperazione sociale è diventata ormai così dipendente dai finanziamenti pubblici da aver perso ogni capacità innovativa e che quindi per  poter acquistare la propria autonomia d’ora in poi deve rivolgersi – soprattutto o solamente – alla domanda privata;

c)    una dipendenza che la disincentiva anche ad investire sia nella crescita che nell’innovazione dell’offerta e quindi le impedisce di cogliere nuove opportunità e di fronteggiare nuovi bisogni, difficoltà aggravata dalla incapacità di attrarre adeguati mezzi finanziari a causa ei troppi vincoli cui la legge la sottopone.

Alla demolizione della reputazione della cooperazione sociale hanno poi contribuito gli scandali delle cooperative sociali coinvolte nelle vicende di Mafia Capitale. Vicende che, data la diffusa ignoranza della realtà della cooperazione sociale, hanno favorito il diffondersi dell’idea che esse rappresentino non un episodio da condannare, avvenuto in un contesto degradato di corruzione allargata a politici e funzionari pubblici – che pare siano quelli che alla fine hanno ottenuto i maggiori guadagni netti – ma la punta dell’iceberg di una situazione diffusa, quasi generalizzata. Questo è quello che i media hanno inteso, o fatto intendere, usando sistematicamente definizioni del tipo “il boss delle cooperative”. Ma è anche ciò che sembrano pensare persone che ricoprono importanti cariche pubbliche come il presidente dell’Autorità anticorruzione – il dott. Cantone, che – come ho già avuto modo di far notare – in una recente intervista all’Avvenire ha affermato non che due cooperative sociali (su 13.000) hanno dato dei finanziamenti a dei politici (fatto effettivamente emerso dalle indagini), ma che “le cooperative sociali hanno drenato una quantità talmente enorme di denaro da essere elargitori ancora maggiori – delle altre imprese – di prebende” E ha aggiunto che “le vicende che stanno emergendo in tutt’Italia, hanno fatto emergere che dietro queste cooperative si nascondono affaristi spesso legati a personaggi della politica locale” Davvero si può generalizzare in questo modo? A cosa e a chi serve?

Ciò che non torvo accettabile – e mi rivolgo a tutti, a partire dai miei colleghi studiosi del fenomeno per evitare che il bisogno di visibilità inquini la riflessione a tal punto da penalizzare un fenomeno socialmente ed economicamente ormai molto rilevante,– è che sono tutte affermazioni prive di fondamenti empirici, anzi addirittura in contrasto con essi.

Un minimo di conoscenza della storia è sufficiente per contestare la tesi del tappabuchi: la cooperazione sociale italiana e il volontariato organizzato hanno piuttosto saputo definire e portare avanti una propria idea di welfare dei servizi che in Italia era del tutto assente e sono di fatto riusciti a convincere le pubbliche amministrazioni della sua necessità. Contribuendo a dirottare risorse pubbliche verso persone e gruppi in condizioni di grave bisogno. E pur con difficoltà hanno saputo perfezionare e portare avanti questo modello di politiche sociali anche quando le risorse pubbliche sono diventate meno abbondanti. Hanno infatti reagito alla crisi della finanza pubblica innovando in vario modo i prodotti e ancor di più i processi e allargando i mercati, aumentando le entrate da clienti privati (in particolare nell’inserimento lavorativo dove la componente privata è intorno e forse ormai superiore al 50%).

Sono infatti soprattutto i dati relativi al periodo della crisi (dal 2008 al 2013) a dare il colpo di grazia a chi nega la bontà di questo modello di impresa. In un periodo caratterizzato, come è noto, da un crollo del prodotto interno lordo e da difficoltà finanziarie crescenti delle amministrazioni locali, le cooperative sociali hanno continuato a crescere nei numeri e nel fatturato e ad aumentare più che proporzionalmente l’occupazione, e quindi i servizi offerti per euro di fatturato. I tassi di crescita di queste variabili sono sorprendenti: il valore della produzione è aumentato del 31,5%, – superando i 10 miliardi  – mentre i redditi da lavoro dipendente sono cresciuti in misura superiore, del 37,1%. Il numero di occupati registrati dall’Inps a fine dicembre è aumentato di oltre 50.000 addetti (+14,8%) – toccando le 400.000 unità – e soprattutto sono aumentate in misura ancora maggiore le posizioni di lavoro dipendente a tempo indeterminato (che nel 2013 interessavano il 76% degli occupati totali). E, con buona pace di chi le ritiene incapaci di attrarre risorse finanziarie, le cooperative sociali hanno continuato  a investire nonostante la congiuntura negativa: il capitale investito è infatti aumentato di un quasi strepitoso 44%. Per ottenere questi risultati hanno ridotto i costi di produzione diversi dal lavoro (si può fare senza innovare?) e il risultato di gestione. Ciò non ha impedito loro di accrescere il patrimonio di 520 milioni (+ 34,3%), anche ricorrendo alla sottoscrizione di capitale da parte dei soci. Gli oltre 2 miliardi di patrimonio, per gran parte indivisibile, di cui disponevano nel 2013 sono la dimostrazione che anche imprese limitate nella possibilità di distribuire utili, possono dotarsi di sufficienti risorse finanziarie. Anzi, che proprio questi vincoli sono una delle strade verso una equilibrata patrimonializzazione.

Mi sembra chiaro che finché il dibattito e il confronto restano sui livelli di approssimazione e di superficialità di questi ultimi due anni, non possono che crescere le contrapposizioni tra posizioni e si rischia di finire in una pericolosa situazione stallo. Per evitare questo rischio e ritrovare una strategia condivisa in grado di rafforzare davvero il fenomeno dell’impresa sociale, la strada mi sembra essere una sola: occorre evitare di semplificare la realtà in modo eccessivo e di insistere su posizioni di parte per adottare invece uno sguardo ampio in grado di tener conto dell’accresciuta complessità delle società e delle economie post-crisi. Una complessità ben maggiore di quella che negli ultimi decenni del secolo scorso ha mandato in crisi il modello bipolare stato-mercato e in particolare i sistemi di welfare che su questo binomio sono stati costruiti. E che richiede una riflessione attenta e al contempo rigorosa, quella riflessione a cui come Iris Network abbiamo cercato in questi anni di contribuire.

Occorre in particolare prendere atto:

a)    che la domanda di beni e servizi è cambiata e ancora di più cambierà nei prossimi anni. L’epoca del consumo per il consumo è finita con la crisi, la domanda si è fatta più selettiva ed è sempre più orienta verso beni e servizi con contenuti sociali e collettivi espliciti; se l’offerta non si adegua aumenteranno – stanno già aumentando! – da una parte i risparmi a discapito della crescita e dall’altra i bisogni a discapito del livello di benessere collettivo;

b)   in secondo luogo occorre prendere atto che sono cambiate anche le motivazioni all’azione economica: la soddisfazione dei bisogni materiali non è più la motivazione unica o largamente prevalente delle scelte lavorative e imprenditoriali, le persone sono sempre più alla ricerca di senso e in particolare di impieghi capaci di dare soddisfazioni non solo economiche; i modelli antropologici fondati solo sull’auto-interesse non riescono più a rappresentare i nostri comportamenti come in passato;

c)    per ragioni diverse lo Stato non è più in grado – e lo sarà sempre meno – di far fronte alla crescente domanda di beni e servizi sociali e collettivi – i beni comuni di cui ci parlerà Lorenzo Sacconi – ma neppure di offrire lavori dotati di senso;

d)   ne consegue che deve aumentare – come sta già avvenendo –  il numero di imprese con un orientamento più esplicitamente sociale, variamente tradotto in prodotti, modalità di allocazione e processi;

e)    a questa crescente complessità e all’evoluzione in corso non si può dare risposta attraverso un’unica forma imprenditoriale – la società di capitali più o meno socialmente orientata; c’è invece bisogno,  più che nel passato, anche a seguito del ruolo più defilato della Stato, di una pluralità di forme di impresa, ognuna con le proprie caratteristiche, i propri vantaggi e limiti a seconda dell’attività e degli obiettivi perseguiti

f)    C’è bisogno anche di un pluralismo di imprese socialmente orientate, cioè con obiettivi sociali espliciti anche se non sempre prioritari, o esclusivi e quindi con vincoli diversificati; una pluralità di forme imprenditoriali ad orientamento sociale di cui l’impresa sociale come definita in Italia e in Europa è un esempio; una forma comunque in continua evoluzione, difficile da catturare, che consiglia di tenere distinte le realtà giuridicamente riconosciute dalle imprese sociali di fatto; anche in Italia, indipendentemente dalla definizione che la riforma darà dell’impresa sociale, continueremo a vedere imprese sociali di fatto organizzate in forme diverse. Come hanno dimostrato le ricerche portate aventi con Luca Fazzi, questo pluralismo è già evidente all’interno delle stesse cooperative sociali che pur utilizzando la stessa forma giuridica perseguono obiettivi diversi – gli interessi dei lavoratori, o quelli degli utenti, o ancora quelli delle amministrazioni appaltanti i servizi – non perseguono tutte allo stesso modo “l’interesse generale della comunità” ad una maggior giustizia sociale;

g)    infine, occorre prendere atto che per favorire e promuovere lo sviluppo di  queste imprese non basta uno solo specifico strumento o un singolo intervento, per quanto ben congegnati, pensando che da solo possa essere risolutivo. Serve invece un complesso di strumenti e di interventi: più finanza certo, ma non solo e comunque più finanza dedicata, più domanda privata, ma senza dimenticare che la ricerca di una maggior giustizia sociale è parte fondante della stessa idea di impresa sociale, oltre che della sua storia e quindi senza demonizzare, anzi continuando a sollecitare, nei fatti, un maggior impegno anche di risorse pubbliche; più innovazione ma anche più imprese che adottano, imitandole, le innovazioni disponibili, in modo da garantire la più ampia soddisfazione dei bisogni.

Se riusciremo a condividere queste riflessioni riusciremo anche:

a)    a smetterla con le valutazioni semplicistiche e con la pessima abitudine di dividere imprenditori, imprese sociale, politici e studiosi tra buoni e cattivi, innovatori e tradizionalisti, ecc.;

b)   a dare un giudizio più equilibrato della riforma in corso che, pur importante, da sola non basta a sostenere lo sviluppo dell’impresa sociale e quindi a ragionare in modo più pacato su come creare un ecosistema veramente compiuto, cioè dotato di tutti gli strumenti di sostegno in grado di sostenere tutte le esperienze e non solo quelle di una parte;

c)    a evitare di snaturare il concetto di impresa sociale così come è venuto sviluppandosi in Italia, ampliandolo fino a diluirlo in qualcosa di diverso, cercando al contempo altre soluzioni per riconoscere il ruolo sociale di imprese che pur ponendosi anche obiettivi sociali, restano comunque orientate prioritariamente al profitto (come la creazione di marchi sulla falsariga delle B-Corp statunitensi).

In conclusione credo che “pluralismo” – sia delle forme di impresa, che delle forme di impresa sociale e tra questa ultime degli obiettivi specifici, della diversa attenzione al tema della giustizia sociale, dei settori di attività, dei modelli organizzativi– dovrebbe diventare la parola d’ordine per i prossimi anni e soprattutto il punto di riferimento per le politiche e per la formazione delle strategie.

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